税收是东盟灵活的绿色政策工具

关于气候变化的集体区域行动从未如此重要。

       新加坡于今年7月10日主办了东盟特别气候行动部长级会议(SAMCA),东盟加三国(东盟,中国,日本和韩国)的部长和代表齐聚一堂,重申“巴黎协定”,并在减缓气候变化。

       鉴于东盟可能在不久的将来继续大规模增长,对气候变化的集体区域行动从未如此重要。从2018年到2021年,该地区的经济预计将以每年5.1%的速度增长。为了推动其迅速发展的经济,到2040年,能源需求将增加三分之二。

       根据亚洲开发银行(ADB)的数据,如果东盟要保持对煤炭,石油和天然气的高度依赖,而没有有针对性的政策干预,随着能源需求的增长,到2050年,该地区的温室气体(GHG)排放量将增加60个百分点。为了抵消这种相关趋势,两个东盟国家已将税收作为绿色政策工具。

       2017年12月,菲律宾通过40年的补贴批准煤炭税,开始了一项相当激进的改革,扭转了人们普遍认为的国家公共政策的持久性。

       新加坡在其2018年预算中宣布对温室气体排放国征收更广泛的碳税 – 这是第一个这样做的东盟国家。在SAMCA,新加坡强调其碳税作为一整套减缓气候和绿色增长战略的一部分。作为2018年东盟主席,它希望还向其他东盟国家提供相关见解和专业知识,以便形成协作应对气候和环境问题的能力。

       虽然菲律宾的煤炭税和新加坡的碳税仍然低于世界银行每公吨碳排放50至100美元的建议,但这些开创性的税法反映了对环境和社会问题的具体政策行动。更重要的是,环境影响的定价是从长远来看改变商业和社会态度和行为的关键一步。

       与此同时,这两个税收计划之间存在细微差别。了解这些差异将远远有助于其他热衷于将税收作为绿色政策工具的东盟国家适应这种政策,以适应其国家目标和背景。

       消费者或生产者的税收负担?

       首先,税收的目标受众可能会对政策决策的制定方式以及税收导致的行为变化程度产生影响。

       今年菲律宾的煤炭税将从每公吨煤50英镑(0.93美元)开始,到2020年将增加到150比索(2.80美元)。另一方面,新加坡将对生产25,000公吨或更多温室气体的所有设施征税从2019年开始每公吨5新元(3.66美元)。到2030年,税收预计将增加到10新元到15新元(10.98美元)之间。

       菲律宾税收明确地针对电力生产商的运营成本而非燃料成本。这些公司无法将税负转嫁给电力消费者。此外,任何和所有价格上涨都受能源监管委员会(ERC)的批准。

       新加坡的碳税不太具针对性。虽然税收针对大型温室气体排放国,但对消费者的涓滴效应仍大于菲律宾的煤税。2017年的最初估计是,新加坡家庭平均可以预期税后电费增加2.1至4.3个百分点。由于至少在初始阶段将碳税固定为每公吨5新元(3.66美元),估计数已下调至1%。相比之下,菲律宾的平均家庭预计,在法律实施的第一年,估计仅增加0.17个百分点。

       新加坡消费者的影响较大,可能会激励家庭节约电力,由于能源转换效率欠佳而不成比例地减少排放。结合碳税,新加坡政府明确鼓励并概述了一般家庭通过采用节电策略可以节省的成本,例如在不使用时关闭电器。

       然而,当消费者承担与生产者相比更大的税负时,税收可能无法引发行为改变。2008年,不列颠哥伦比亚省引入了直接消费碳税,为污染带来了相当大的价格标签。然而,消费者在他们负担得起的地方“买断了出路”,从而维持了排放水平。

       最终,东盟国家必须准确考虑消费者将承担多少税收负担。这些国家需要平衡供需双方战略,优化目标行业和适合其经济背景和价格弹性的税收水平。

       煤炭还是碳税?

       考虑将税收作为绿色政策工具的东盟国家还必须根据各国的能源结构,国家优先事项和可再生能源部门的稳健性来决定立法的广度。

       对煤炭征收较窄的税收有助于像菲律宾这样的国家,其中48%的能源来自煤炭,因此打击其负外部因素是国家的优先事项。今年20亿比索(约4000万美元)的税收收入可用于补贴和提高可再生能源的竞争力,并减少与煤炭相关的农业,公共卫生和劳动生产率成本的上涨。

       像新加坡这样主要依赖天然气(95.2%)的国家可能更喜欢更广泛,更严格的碳税,这些碳税也将适用于石油和天然气以进一步减少排放。

       此外,煤炭税可能导致“清洁”高效煤和其他不可再生能源(如天然气和石油)的使用增加,而不是更加系统地向可再生能源过渡。对于需要在可再生能源方面进行更多投资和开发的东盟国家来说,这是一个可行的“婴儿步骤”。一个典型的例子是依赖煤炭的越南,其中风能,太阳能和生物质仅占能源产出的0.4%。初始碳税有助于加速绿色转型。

       另一方面,碳税对更广泛的不可再生能源施加压力,这可能会促进可再生能源的增长。印度尼西亚的可再生能源已占其能源结构的12%,可通过碳税加速其低碳转型。其他同步措施,如试验新技术的补助金,可能会进一步刺激不同部门采用可再生能源。

       税收提供了一种有吸引力的手段,可以将环境影响定价为企业和个人的决策。然而,它绝不是一颗银弹,政府将不得不考虑细微差别和实施来实现行为改变。Lau Xin Yi是高级政策分析师(Sustainability),陈启航是新加坡国际事务研究所的研究助理(ASEAN)。

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